在《立宪难，行宪更不易》中，主要是理性主义的视角，基于个人是完全理性的假设。

       但要是这种完全理性背后的各项原则之间有冲突怎么办？

       Simon1946年首先发难，指出POSDCORB原则之间的内在的冲突问题，有可能导致组织无法实现效率最优。比如说从Organizing的角度来看，分工有助于提高效率。但从staffing的角度来看，到底是按照区域来专业化员工呢还是按照职务来专业化员工？在专业化分工的基础相互竞争的情况下，组织又该何去何从？这是Simon带来的挑战。

       Simon同时还引入有限理性假说，来解释由于在现实中受制于人的有限理性，理想的公共组织无法按照理想中的那样有效运行。1947年，Simon发表大作《Administrative Behavior》，系统化了基于有限理性的行政行为论。

        Simon指出以POSDCORB这些理想类型为代表的关于行政行为的论述，都属于行政“应该是”什么样的，而并非行政“实际是”什么样的。这种应然（价值）和实然（事实）之间的区分，为Simon的逻辑实证主义方法奠定了方法论基础。所谓逻辑实证主义，就是保持价值中立，立足事实证据，做经验研究。

       就好比说Simon虽然不认为官员是完全理性的，但从有限理性出发，可以利用实验方法找到有效的行政之路。与Taylor的完全理性的“经济人”不同，Simon是将官员置于完全理性和非理性之间，认为官员由于受到各种各样的限制，包括个人的内在约束和外部环境的局限，导致个人行为往往出于“满意即可”而非“必须最优”。而行政机构的层级组织方式有助于将目的不同的人协调起来为组织的目的而努力，因为层级制能够有效组织起“目标-手段”这一链条。

       另一路反击则从根本上不认同“理性人”假设，尤其是只是对经济刺激有反应的经济人假说。Maslow在1943年提出了著名的需求假说金字塔，底端的是生理需求，接着是安全的需求，然后是爱和归属的需求，再上面是自尊的需求，最后位于金字塔顶端的是自我实现的需求。这五层次的需求论，对人性的看法与前述理性主义的思维完全不同。

       基于人有高层次的自我实现的需求，McGregor在1957年开发了Y理论来解释何以组织中有些人在没有外部物质激励的情况下也会努力工作。早期基于理性人假设的X理论认为员工只有在外部经济激励的情况下才会努力工作，而Y理论则指出了组织中确实存在自我驱动的员工，因为他们有位于金字塔顶端的自尊及自我实现的需求。

       1999年，Drucker在《哈佛商业评论》上发表著名的《管理自我》一文，将个人的价值问题再一次带入管理学的视野。在Drucker看来，要实现有限的企业管理，有效的自我管理是关键。而自我管理中不得不搞清楚的是自己的价值取向。更进一步说，是自己的信仰何在？这不仅回应了需求层次说，也间接回应了韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中关于“天命神召（calling  呼唤）”的论述。

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       另一路对传统的反击是回归古典，认为政治与行政密不可分。于是一部分学者就挖出了已被遗忘许久的Appleby的 1945年的文章，在这篇名为《政府是不一样的》文章里，Appleby讲到了几点政府的特殊之处。首先，在私人企业中行之有效的手段在政府机关里往往不 起作用；其次，有证据表明真的有人大公无私，加入政府部门是为了为人民服务（往往拿着比私人部门要低的工资，但工作却不轻松）；最后，公职人员要承担更多 的公共责任，也更有可能被问责，这意味着行政总是一个政治过程，不可能脱离政治而独立存在，因而也不能如Wilson等老前辈们设想的那样从政治中分离。

        当然，真正站出来挑战并与Simon展开了长达数十年争论的，是Dwight Waldo这位坚定的“不两分”派。Waldo首先在方法论基础上对Simon不满，认为“事实-价值”两分法是站不住的，选择特定事实本身就包含价值判 断和选择。基于此，政治和行政自然也就是缠绕在一起分开不了的，因为你选择政治问责性或者有效性的方向，继而提出的行政改善建议，都已经受特定的政治价值 观念的影响，所以“政治-行政”也不能两分。

       Simon当然毫不示弱，而且骂架功夫上显然要更胜Waldo一筹，主要的原因大概是敢于使用一些火爆 的一般学者不太愿意用的词语。也由于事实上，Simon罕见影响计算机科学、人工智能、心理学、经济学、政治学等几大学科，占了上风。虽然在我看来 Waldo在骂战中处于下风，但最终还是非常聪明的一招制胜，那就是Waldo在美国政治学会设了个Waldo奖，然后在1995年给Simon发了一个 Waldo奖。5年后，也就是2000年，Waldo去世。隔了一年，2001年，Simon也走了。这个长达半个世纪多的争论，变成了政治学和公共行政 领域的Waldo-Simon之辩，估计还会通过各自的徒子徒孙延续下去。

       Waldo-Simon之争在当下的表现就是对如何重构政府的不同主张，与泛泛且过时的讨论政府之必要性与起源问题不同，现实而紧迫的问题是如何改革眼前的政府。因为不管是倾向Waldo的学者还是倾向Simon的学者，大家都意识到政府有问题，但怎么改呢？

       政府的确不同于企业，其中最大的一点不同是政府并不单纯追求利润最大化这种效率目标。政府目标的多重性和模糊不清也注定了任何一项政府改革，要做到全面兼容所有利益相关者的利益往往是不可能的。

      2007年诺贝尔经济学奖得主马斯金（Eric Maskin）提出过一个“马斯金定理”， 解释了可执行的社会选择规则一定是要满足单调性的。而且在超过三方博弈的时候，这个单调性规则要被执行，还必须加上无否决权这个限定。比如说一个单调规则 被大部分人采用，而只有一个人例外，那么这个例外的人不能否决这个规则，由此这个规则也成为整个社会的选择。政府改革方案就是这样，要么不满足单调性，要 么不满足无否决权。

        之前的大量研究，包括与重构政府（reinventing government）相关的研究，都试图提高政府部门的效率，例如引入政府部门间竞争、精简政府机构、提高政府工作绩效（利用与商业公司相同的绩效考 核）、外包与公私合作等。大体上，都是为了将政府改成像“企业”一样运行。

       这一思路比无政府的乌托邦当然要现实很多。克林顿执政时期，副总统戈尔领衔在全美开展政府机构绩效评估，对美国政治的影响今天仍然在持续。但这种让政府更像企业并且提高效率的“共和党”理念最终由“民主党”政府来实施，倒也是颇有意味的一件事情。

       但最近几年，学界的风潮有所改变，理由也是提高效率的同时忽视了一些基本的美国政府的民主价值观。大量 发生在公私合作（Public-Private-Partnership）领域的案例表明，在合作者试图提高效率的同时，往往容易卸责以降低运行成本，但 这些责任本来是政府应该担起来的，甚至这些责任涉及到保护人宪法规定的基本权利。

       举例来说，美国的监狱大量私有化，或者公私合营，这就产生了所谓问责性难题。如果狱警是公职人员，那么 其作为法律赋予的相应权力的代表和执行者；但如果狱警是一个私营公司的员工，其权力还和原来一样么？而且由于私人公司为了降低监狱的运行成本，往往提供较 为劣质的食物，使得囚犯的营养水平低于正常值，这样就损害了囚犯的基本人权。这笔账又该算在谁身上呢？

        所以回过头一反思，还是发现政府的确不同于私人部门的地方，那就是其目标的多重性，效率也许是非常重要 的目标，没有效率的话，其他的目标例如公正也许也无法得到保证。但对于政府来说，在提高效率和保证基本权利相互冲突时，后者往往会成为政府目标的首选，因 为这是政府之所以建成且具有持续合法性的根基。

        或许，应该问的问题是在多大程度上、何种政府职能可以外包，可以以效率目标来要求，并且可以用绩效考核？这些细节而具体的差别，或能为下一阶段的论争提供经验基础。